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启动弹劾程序可以钳制一位破坏美国理念的总统,并且将关于其德行是否配位的辩论引向应属之地:国会。


正文共:15645字

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本文经授权转载自《译家YJ》公众号



一文读懂为什么要弹劾特朗普?

题图:Mendelsund/ Munday


作者 |尤尼·阿佩尔鲍姆(Yoni Appelbaum)


翻译 |华思睿,杨刁刁,张拓木,张海云

(以姓氏笔画排序)

校对 |李雅坤,Xujun Eberlein


授权翻译 / Translated with permission

版权所有,请勿转载


The Atlantic March 2019 cover story: “Impeach Donald Trump” by Yoni Appelbaum


《大西洋月刊》2019年3月刊封面文章

原文印刷版标题为“The Case for Impeachment”


英文版链接(点击文末“阅读原文”可以跳转到英文原文):

https://www.theatlantic.com/magazine/archive/2019/03/impeachment-trump/580468/


一文读懂为什么要弹劾特朗普?


2017年1月20日,唐纳德·特朗普站在国会大厦的台阶上举起右手,庄严宣誓将忠实地履行美国总统的职责,并尽己全力守护保卫美国宪法。他已经食言。


三权分立、法治和公民权利在立国之本的文件里被奉为至上,而特朗普却对此发起了一系列有计划的挑战。他故意激化了美国内部的分裂。美国的核心理念是所有人,不分种族、性别和信仰,皆生而平等;而特朗普却将自己置身于这个原则的对立面。


上述评判与党派无关;许多特朗普最激烈的批评声音来自于他自己党内。支持他政策的官员和观察人士都常常被他的言辞震惊。他的治国方式尤其让那些有第一手治理经验的人们耳边响起警铃。


已故参议员、前共和党总统候选人约翰·麦凯恩(John McCain)去年夏天曾感叹道:“特朗普总统昏聩自大、不分是非,与独裁者惺惺相惜,这所造成的损害无以复加。” 今年一月,另一位前共和党总统候选人、前州长、现任参议员米特·罗姆尼(Mitt Romney)写道:“总统德不配位。”


就职宣誓是总统做出的承诺,保证从今之后其私人欲望将让位于公共利益,为国家整体服务而非只关注某些派系。特朗普的行为表现出他对宣誓内容完全缺乏理解。相反,他一而再、再而三的将一己私利凌驾于总统职责之上。他从未对民众披露其广泛与权力交织的经济利益,也没有撇清关系,反而利用总统职位为自己牟利。这让国内外各色人等通过向他的产业砸钱,譬如他口中的“冬宫”海湖庄园(Mar-a-Lago)和他在宾夕法尼亚大街上的酒店来试图影响他的政策决定。法院正在考虑这些资金中是否有违反宪法的现金流。


更令人不安的是,特朗普要求公职人员把对他的忠诚置于履行对公众义务之上。他上任第一天就命令他的新闻发言人信口开河,谎称参加他就职典礼的人群“史上最大”。他从未原谅他的第一任司法部长,因为后者没有停止对特朗普竞选团队与俄罗斯勾结的调查,并最终因此迫使这位司法部长辞职。“我需要的是忠诚。我要求的也是忠诚。“特朗普告诉他的第一个联邦调查局局长,然后在其拒绝效忠之后将其扫地出门。


特朗普对法治没有表现出任何尊重。他试图让司法部对他的批评者和政治对手进行刑事调查;他多次攻击司法部副部长罗德·罗森斯坦(Rod Rosenstein)和特别检察官罗伯特·穆勒(Robert Mueller);他屡屡试图误导、阻碍甚至停止穆勒的调查,这已经促使这位特别检察官开始考虑总统的行为是否构成阻碍司法。


宪法所保障的自由也一再被特朗普践踏。他发誓要禁止某些宗教的信众入境美国,并为了推行这个政策竭尽全力。他将新闻界称为“人民公敌”,不许一些重要的媒体和记者参加他的活动。他攻击黑人抗议者。他鼓动私企的雇主们解雇他的批评者。他空口白话指控美国的选举制度存在大规模的欺诈行为;不合他心意的选举结果就是无可救药、满是污点。两党的民选官员都一再谴责特朗普的各种说辞与行径,他却因此变本加厉。


一言以蔽之,这些行为是对美国宪政民主立国之本的攻击。


每四年,选民都有机会对他们的总统及其缺点作出评判。但总统如果滥用权力以至于破坏民主体系的根基,四年可能是等不起的。制宪者考虑到了这一点,并创建了机制来考量总统是否已经在颠覆法治,抑或妄图牺牲民众福祉来追求自身利益——简言之,他的任期如果持续下去是否会对合众国构成威胁。这种机制便是弹劾。


特朗普在任职头两年的行为显然触及甚至已经远远跨过了这条红线。但如今美国对弹劾越来越谨慎。弹劾机制在历史中的应用被广泛误解,导致美国人误以为弹劾本身是对宪法秩序的威胁。


事实恰好相反。宪法不会荒唐到设计出一个强大到没法用的机制。弹劾是对像特朗普这样的总统所带来威胁的最佳保护机制。而且至关重要的是,无论结果如何,弹劾对国家的政治健康和宪法体系的稳定性都会产生正面效益。弹劾是过程而不是结果,是一个对于调查总统、考量证据、做出指控、以及决定是否进行审判等一系列步骤的有规则约束的程序。


关于特朗普是否应该被免职的争论已经吵得天翻地覆,所及之处都受到影响。活动家们为了反对他们眼中危险的总统,正一步步走向极端。在政府内部,很多非民选官僚认为总统行事违背法律,因而选择无视他的命令或努力颠覆他的政策。如果继续拒绝给这场辩论一个出口,国会只会让压力越来越大;并且如果国会拒绝正面解决这个问题,那么它就已经剥夺了自己制约政府首脑的最主要手段。


近期众议院刚刚易主,民主党拿下了多数席位;国会不能继续拖延其宪法责任。它必须立即开始对特朗普总统进行正式的弹劾调查,并将这场辩论从舆论法庭引向调查本该归属的国会。


一文读懂为什么要弹劾特朗普?


2018年中期选举民主党在众议院增加了40个席位。然而,就算民众表现出了如此明显的反特朗普趋势,加上特朗普的一切广为人知的劣行,民主党内元老们仍然不愿意弹劾他。众议院发言人南希·佩洛西认为现在谈论弹劾还为时过早。许多民主党人在竞选过程中都回避这个议题,而是更倾向于把重点放在诸如医疗等政策上。第116届国会的第一天,在一名新议员宣布她意图弹劾特朗普并加了几个脏字后,就遭到了卫道士的训斥;不只是因为她言语不雅,更多是因为她居然敢触及这个话题。


在很大程度上,这种不安是源自上一次国会罢免美国总统的尝试以政治惨败告终。1998年,众议院弹劾比尔·克林顿之后,总统人气反而一路飙升;在参议院,甚至一些共和党人也投票反对将他定罪。


佩洛西和她老迈的领导班子在国会见证了二十多年前那场血战;他们似乎已经下定决心不重蹈覆辙。特朗普任职至今,民意调查显示弹劾会得到相当程度的支持,但即使是最乐观的民调也表明弹劾支持率还没有到达多数。民主党似乎认为现在走出反对特朗普的这步棋只会给总统更多筹码。最好等待特朗普在公众舆论里彻底众叛亲离,然后再启动弹劾来让这种反对名正言顺。这种关于弹劾的智慧是克林顿时代留下的因噎废食:众议院共和党抢先了公众舆论一拍,导致一个丑闻缠身的总统摇身一变成为了一个广受同情的形象。


民主党人更想做的是成为特朗普的眼中钉肉中刺。众议院委员会将就各种问题举行听证会,并将要求政府官员宣誓作证。他们将发传票索要文件、电子邮件和其他信息。筹款委员会主席有权要求美国国税局交出特朗普藏着掖着的纳税申报表,并经众议院批准后将其公之于众。


其它机构已经变成了阻碍特朗普的刹车板。不管总统先生如何抱怨,联邦法官一次又一次地对他的行政命令下了禁止执行令。他选举班子和政府班子中的不少关键人物在罗伯特·穆勒的调查下被定罪或认了罪。一些民主党人显然希望只要一直拖下去,穆勒就会把美国从特朗普手中拯救出来,无须他们自己动一根手指。


但国会不能将自己的责任外包给联邦检察官。穆勒的调查报告什么时候会来、长什么样、里面说什么,都无从知晓。即使穆勒指控总统方面存在刑事不法行为,在司法部的指导原则下现任总统是不能被起诉的。国会听证会的主持人也不能代行整个国会的职责;他们对于特朗普总统行为能提供的评判范围不仅有限而且松散,只能局限于单个行为上。只有得到授权进行专门的弹劾质询,众议院才能把不同的指控联系起来,迫使立法者既要考察具体指控是否属实,也要判断总统对权力的滥用是否到了有理由将其移除的地步。


等待本身也是有风险的。随着时间的推移,特朗普对我们所坚持的美国理念造成的破坏越来越大。弹劾是一个漫长的过程。通常情况下,众议院需要首先投票同意开始调查,听证会本身还要耗几个月;然后再次就向参议院提交指控进行投票。如果立法者想等穆勒或者其它途径为他们提供更清晰的证据,因而推迟启动弹劾程序,这实际上只是在延宕。不如立即着手,先从现有材料开始,随着新的材料浮出水面再加入新的证据。


弹劾的批评者坚持认为这一程序将削弱总统职权,让总统成为一个唯国会马首是瞻的执行官。但想要保护行政权的人应该最明白,在目前情况下总统职权从对特朗普的弹劾程序中获得的会比失去的更多。过去的一个世纪里,总统职位积累了令人咋舌的权力,而特朗普的所作所为反而正一步步消减总统在行政领域的权威。司法机构对特朗普的行政命令愈发审慎,创造了不少会限制他的继任者的法律先例。他自己任命的人在记者面前或匿名专栏里以反对他的政策为荣。国会正在考虑在贸易和国防上限制总统的政策。他的对手一次次在打击特朗普的过程中击伤了总统权本身。


民主党人担忧的是弹劾会引来逆火烧身,但这也同样毫无根据。共和党人在弹劾比尔克·林顿时所犯的错误并不仅仅是时机不对。共和党当时发现的行为不端都是真实发生且令人担忧的,但他们却采用了错误的解决方法。克林顿的行为确实使总统职位蒙羞,他作伪证及阻挠调查本身都很有可能是犯罪行为。然而,决定一项行为是否可以进入弹劾程序的核心问题在于它本身是否会危及美国的民主制度。正如众议院司法委员会工作人员在1974年水门事件调查期间所作报告里写道的:“弹劾的目的不是惩罚个人,而是为了维护宪政”。报告称,应当被弹劾的罪行包括”破坏总统廉正,无视宪法职责和总统誓词,擅取权力,滥用政府程序,对政府制度造成不利影响”。


两党对特朗普的批评者并不仅仅是认为特朗普曾在总统职位上撒谎,或者让总统职位蒙羞。对他的最严重指控的本质是他正在攻击美国民主的基石。弹劾机制的存在正是为了解决这样的问题。


一文读懂为什么要弹劾特朗普?


宪法规定在众议院弹劾总统之后,需要参议院2/3多数同意才能将他免职。反对弹劾的人士指出,即使对特朗普可能的指控比当年对克林顿的指控要严重很多,但这并不意味着参议院就更有可能同意总统去职。的确,参议院的共和党多数尚未表现出任何与总统决裂的意愿,不过这并不是板上钉钉。弹劾的过程本身就可能转变公共意见,因为这个过程会让公众重新关注已知的事实并揭露出更多新证据。如果特朗普在共和党选民中的支持度受损,参议院对他的支持度也会同样下滑。理查德·尼克松弹劾案给我们的一个启示就是,当议员们发现总统厄运注定的时候,他们改换立场只需要一眨眼的时间。


不过,这种对票数的计较无论是出于什么样的考虑,都误解了弹劾的本质。是否有充足理由启动弹劾程序,和弹劾是否能成功让总统去职,这两个问题不应混为一谈。不论参议院最终投票结果如何,我们的国家都会从中受益匪浅。即使对唐纳德·特朗普的弹劾无法在参议院通过,面对总统对宪政秩序的竭力破坏,发起弹劾对于宪政秩序也会起到保护作用。程序本身起到的保护作用是非常强大的,有以下五种形式。


第一,一旦弹劾质询开始,总统就丧失了对公众言论的把控。安德鲁·约翰逊、理查德·尼克松和比尔·克林顿都不无懊恼地发现了这一点。来自田纳西州的民主党人约翰逊性格暴躁,在1865年亚伯拉罕·林肯遇刺后继任总统,很快就发现自己和共和党把持的国会格格不入。他打破常规,发表了一系列挑衅性的演讲,占据了新闻头条,迫使对手被动应付。弹劾程序启动之后状况完全变了:国会日日在召开听证会,报纸日日在头版报道进展。媒体不再被约翰逊煽动恐惧的言论牵着鼻子走,而是将注意力转移到总统的失误、政府的内斗、以及国会调查团认为他做错了的事情。


而且不仅是媒体报道转向了。当总统面临弹劾去职的危险,他们通常会发掘出自己前所未有的克制和妥协的能力,至少在公开场合如此。他们知道自己的每一句话都可能会被用来对付自己,所以他们只会在私下里泄愤。约翰逊之前公开声称要绞死他的政治对手,而后却麻利地保证会听从他们对时下关键问题的判断。尼克松常对自己的助手大发雷霆,但面对公众却会展示出不同的一面。他告诉自己要“有尊严、显示领导力、坚持信念、昂起头、无所畏惧、表现出新的精气神。”克林顿把政治打手们派到电视新闻节目上为他辩解,但他和自己的幕僚们用词都很谨慎。


特朗普显然是自约翰逊以来最好斗的总统;他永远不可能自愿变得讲礼仪有节制。但是一旦启动了弹劾程序,他的手下肯定会加倍努力控制他的发推,他的律师会建议他保持沉默,他在国会山的盟友们也会恳求他努力礼貌一些。他用转移话题来闪避丑闻的能力(这也许是他最大的政治技能)也会降低。


当特朗普忙于自己政治生命的存亡之战时,他就顾不上其它问题了。这是弹劾的第二个好处:它会让任性总统推进自己议程中反民主部分的能力瘫痪。特朗普的一些政策很得人心,另一些则广遭唾骂。他对一些陈规的挑战也是顺应潮流大势所趋,另一些则很不明智。这些是我们政治体系中的常规现象,也最好是通过常规民选程序解决。我们动用弹劾是为了遏制特朗普行为中的非常规部分:颠覆法治,攻击宪政自由,牺牲公共利益来推进一己私利。


穆勒调查和参众两院情报委员会的听证已经对特朗普政府起到了一定的掣肘作用。民主党控制众议院之后特朗普政府所受的审查恐怕会更多。白宫幕僚们将被迫聘请个人律师;高级官员们将被迫花大把时间准备证词。但弹劾程序会赋予这些审查前所未有的力度。


这种力度部分来自于弹劾程序所将引发的各方强烈关注,更多的则是来自于弹劾程序本身的分量。国会听证至多给总统带来一些难堪,并且总统总能找到一个幕僚来做替罪羊。弹劾则关乎总统自己的职位,给他带来无时无刻的压力。无论何时,白宫最稀缺的资源就是总统和他高级幕僚的时间。当他们把时间都花在观看听证会直播以及与律师会谈时,政府的议程就会受损。这就是为什么当国会领袖敦促议员们耐心等待特朗普任期结束后使用立法权,而不是立即开始弹劾时,这种说法特别具有讽刺意味:因为要耗完一届政府的任期,最有效的手段莫过于将它套在弹劾过程里。


一文读懂为什么要弹劾特朗普?

安德鲁·约翰逊、理查德·尼克松和比尔·克林顿都发现,一旦弹劾质询开始,总统就丧失了对公众言论的把控。(Everett Historical;Charles Tasnadi;J. Scott Applewhite / AP)


不过,弹劾不仅仅能带来战术上的优势。弹劾的第三个用处是作为事实发现与鉴别手段。目前人们难以区分睁眼说瞎话的阴谋论与客观的新闻报道。对特朗普的有些指控完全不实;有不少可能是真的,但缺乏证据;而很多指控证据确凿,却不断被迅速遗忘,深埋在层出不穷的新指控之下。这就是舆论法庭里被当作正当程序(due process)的水平。


这个问题存在不是一天两天了。比如当年国会开启针对约翰逊的弹劾听证时,委员会花了两个月时间追查各种谣言和影射。这其中包括约翰逊给邦联前总统杰佛逊·戴维斯写密信;他与一个“不正经的女人”有染并且通过她售卖赦免权;他将国家没收的铁路所有权来作政治人情出让;甚至还包括他和约翰·威尔金斯·布斯(John Wilkes Booth)密谋刺杀亚伯拉罕·林肯。提出最后这项指控的议员面对弹劾委员会不得不承认他的证据“不是能让大多数人满意的那种”。他的根据仅仅是因为他认为每个继位的副总统都谋杀了前任。


不过,这些调查是有公共价值的。这些指控已经在流传并且在塑造公共意见。如果仅仅由已经非常极端化并且有明显党派倾向的媒体传播,谣言与影射无法被证伪或消除。但是一旦国会开启弹劾程序,这些指控必须要有实证。这就意味着所有指控就不仅是说说而已,而是开始需要真凭实据。针对约翰逊的很多指控都没能经得起这种考验。而那些经受住了考验的指控则形成了弹劾的基础。这种区分很关键。


弹劾过程同样也能挖掘出新证据。众议院司法委员会对尼克松的弹劾听证会从1973年10月就开始了,距离他参与掩盖水门事件的真相水落石出还有相当一段时间。1974年4月,作为听证的一部分,司法委员会向白宫传唤了42盘录音带。作为回应,尼克松交出了录音带的文字版;但这些文字明显删减得太多了,一位地区联邦法官批准了特别检察官对录音带原件的传唤申请。正是这个传唤最终引出了所谓的铁证录音带,记录了尼克松下命令让中央情报局关闭联邦调查局对水门事件的调查。也就是说,让尼克松下台的证据是由于弹劾听证而被发现的,并不是这个证据导致弹劾听证。只有开始问询,才能够让众议院发现特朗普到底做了什么,以及这些行为是否应该让他下台。


这并不是说针对特朗普的弹劾听证就一定会是清醒而有序的。当年克林顿听证就有点像马戏一样,而从国会山过去两年的状况来看特朗普听证将会糟糕很多。总统的坚定护卫者们已经开始攻击潜在证人的人品并且广泛传播他们自创的阴谋论。他们去年十月份发起的试图用性行为不端来抹黑穆勒的计划完全失败了,但指控者们仍然不断对穆勒侮辱谩骂。在国会,那些最坚定的特朗普批评者似乎会重蹈克林顿弹劾案的覆辙:当时众议院共和党议员试图走捷径,没有通过听证会来取得证据和仔细考量各种指控的可能性,而是直接在得到独立检察官的结论后就急着发起表决,试图赶在换届前的跛脚鸭时间投票通过弹劾指控。特朗普的反对者们要对程序保持信心,授予调查委员会足够的权威来考虑具体的指控,衡量已有的证据,并以此决定是否继续推进程序。


在国会范围内进行关于弹劾的辩论还有第四个好处:化解政治暴力爆发的潜在可能性。这正是1787年制宪会议上本杰明·富兰克林首次提出创建弹劾程序的原因。富兰克林向参会代表同僚们发问:“没有弹劾程序,对于胡作非为的政府首脑该怎么处理?如果是只有刺杀这一个解决方式,他不仅丧了命,而且没有洗清自己的机会。”富兰克林的观点是,如果没有移除最高长官的机制,就是在给暴力发请贴。正如法院的存在有效地把私自正义的冲动导入司法系统的安全掌控之下,弹劾制度可以将人们进行政治暴力的冲动安全地疏导入国会渠道。


尼克松总统任期内政治恐怖主义高涨。在他上任头16个月里,发生了4330起爆炸案,夺去了43个生命。当越战渐趋尾声,因而激进反战的左派影响力开始衰减的时候,左派转而把反对总统当作新的运动口号。“地下气象员”(Weather Underground)组织在其1974年7月发布的宣言《燎原之火》(Prairie Fire)中提出“弹劾尼克松,送他进监狱,人民有权对其罪恶进行审判”的强烈诉求。然后这个意在揭示常规宪政秩序的缺陷、看似极端的诉求,结果却成了反证,很有讽刺性。那个月月底,众议院司法委员会批准了三项弹劾指控;八月初,尼克松就辞职了。事实证明美国这艘大船还是有自我更正能力的。此后“地下气象员”继续滑向衰落,政治暴力最终退场。


当然,现在不复当年。左派仍然在极端化,但是当下的政治暴力绝大多数是极右派所为,虽然与尼克松时代相比规模要小很多。特朗普自己也警告过说,如果他被弹劾“人民会造反的”,就像是昔日的警言在今日的回响。1868年,在国会辩论安德鲁·约翰逊弹劾案期间,有人也预言这会刺激约翰逊的死忠党暴动。波士顿邮报发出警言:“很明显,我们正处于革命的前夜,如果有人号召动武,由此引发的血腥会比萨姆特堡(译者注:Fort Sumter,美国内战开始之处)更甚。”


过去那些预言都错了,特朗普现在这个预测估计也不会成真。公众懂得一旦弹劾程序开始,国会,而非街头,就会成为事件进展的中心。约翰逊知道,如果他煽动自己的支持者暴动,就会削弱他最急需的国会支持。这在今天同样适用。一旦被弹劾,特朗普就不能再享受在众粉丝面前随意发泄怨恨挑动怒气的殊遇。由于政治需要,他的听众将会缩减为华盛顿的几十个参议员。


如果参议院不能给特朗普定罪呢?这就是启动动弹劾程序的第五个好处:即使弹劾不成功,总统的政治前景也会严重受损。约翰逊被共和党和民主党共同抛弃,没有参加连任竞选。尼克松辞职后继任的杰拉尔德·福特竞选连任也遭遇了失败。克林顿经受住了弹劾过程,完成了第二个任期。虽然他作为个人仍然很受欢迎,但是选民们已对政治变革急不可耐。独立检察官肯尼思·斯塔尔(Kenneth Starr)团队的资深成员保罗·罗森茨威格(Paul Rosenzweig)对我说:“很多人,包括阿尔·戈尔本人在内,都认为克林顿弹劾案是戈尔输掉竞选的原因。弹劾的后果影响深远,超出了弹劾本身的框架。”如果国会启动弹劾程序,特朗普支持者会集结起来保卫他,也有可能会带来特朗普支持率的短期提升,但从长远来看他的政治命运可能就到此封结了。


上述启动弹劾程序的这五种好处都在历史中得到了证实:将公众的注意力转移到总统的缺点错误,在总统与反对派的对抗中为反对派加码,破除阴谋论的发展势头,将政治斗争规限在规则框架之内,以及对总统政治前景的长期损害。从这些角度看,历史上数次弹劾都是成功的。其实也正是由于这些弹劾的有效性才让国会对启动弹劾程序慎之又慎;只有当总统背叛了他最根本的职责时才应该启动。但是特朗普的所作所为很明显已经超越了这个门槛。唯一的问题是国会是否会采取行动。


一文读懂为什么要弹劾特朗普?


美国宪法对弹劾流程有清楚的规定,并且过去两个世纪的先例也会指导国会操作。弹劾的实际过程如下:众议院拥有启动弹劾的专属权力,类似于检察官提出起诉。传统上,这就意味着指定一个委员会,传唤证人、传讯文件、举行听证会,以及审议证据。然后该委员会可以向众议院全体成员提交具体的弹劾条款。如果这些指控以简单多数通过,就可以转到参议院。美国首席大法官会主持审判;众议院指定数位众议员为“管理者”(managers),即检察官。如果在场参议员中三分之二的人投票判定有罪,总统将被免职;如果票数不够,他就不会被免职。


尽管这一过程相当明晰,但对于何时执行弹劾,国父们只给我们留下了含糊的指示。宪法中提供了一份简短而费解的清单,列举了一些够得上弹劾和罢免联邦官员的罪行:“叛国、贿赂,或其它重罪和轻罪。”前两项相对简单直接。宪法在另一处具体规定叛国罪只包括对美国“发动战争”,或者对美国的敌人“提供帮助和方便”。作为证据,它需要两名证人的证词或被告在公开法庭上的供词。尽管过去和现在国会议员们都是动辄就挥舞叛国罪的大棒,但没有任何一位联邦官员因此遭到弹劾,更别说总统了。(即便是对特朗普和俄罗斯勾结的最黑暗的指控也似乎不大可能满足宪法对这一罪行的严格定义。)与之类似,贿赂罪行仅被指控过一次,指控对象是一名法官,而非总统。


而清单上的第三项——“重罪和轻罪”——过去所有的总统弹劾都与之相关。如果众议院启动对唐纳德·特朗普的弹劾程序,指控也将取决于这一条款,但首先,国会需要确定其含义。


在制宪会议上,一份早期草案中包括了“叛国、贿赂和腐败”,但最终提交时最后一项被删除。来自弗吉尼亚的乔治·梅森对此公开质疑。根据詹姆斯·麦迪逊的记录,乔治·梅森问道:“为何该条款只限于叛国和贿赂?” 他又说:“宪法这样界定叛国罪会漏过很多重大和危险的罪行……按照上述定义,试图颠覆宪法也都不算叛国了。”梅森建议加上“或行政失当”。


但麦迪逊表示反对,他认为“这样模糊的用语相当于以参议院的好恶决定(总统的)命运”。古弗尼尔·莫里斯进一步争论说,“四年一次的选举能防止行政失当”,而单纯的无能或者政策争议最好交给选民。但梅森最初的担心依然存在:“很多重大和危险的罪行”没有涵盖在叛国和贿赂内。他建议,与其用“行政失当”,何不代之以“其它(危害国家的)重罪和轻罪”?这一动议通过了。


至此以后,宪法律师们一直就什么属于这里所说的“重罪”或“轻罪”争论不休。这一术语借用自英国普通法,尽管没有任何理由证明梅森与其同侪对它在实践中的用法有多熟悉。对尼克松的弹劾促使耶鲁大学教授查尔斯·L·布莱克(Charles L. Black)撰写了《弹劾指南》(Impeachment: A Handbook),这本薄薄的手册至今依然是关于这一问题的权威著作。


布莱克提出了两个关键论点。首先他指出,从逻辑、上下文以及先例来看,并非每一项违反刑事法规的行为都构成“重罪”或“轻罪”。按照他的推理,一些罪行——比如违反《美国法典》40卷8103(b)(2),故意破坏华盛顿特区联邦建筑中的灌木——就不可能属于可以被弹劾的罪行。反过来,总统也可以在不违反法律条文的情况下,背弃他的就职誓言。例如总统利用联邦政府职权系统性地迫害他的政敌,或者严重玩忽职守。布莱克认为这样的行为即便不违反现存法律,依然在可弹劾之列。


他的第二个论点建立在“eiusdem generis”(字面意义为“相同性质”)规则之上。作为三种可弹劾罪行的最后一项,“重罪和轻罪”和前两项肯定存在一些相似特征。布莱克认为,叛国和贿赂有三个基本共同特征:性质极其严重,会导致政府和政治进程的腐化和破坏,而且对于任何稍有道德感的人来说都明显是错的。他认为,这些也是“重罪”或“轻罪”应该具备的特征。


布莱克在这些问题上的观点并非毫无争议。尼克松的律师们辩称,弹劾必须要有刑事罪行。布莱克出版此书之前,1974年司法部的一份报告的结论是对争议折衷:“无论是狭义地认为弹劾必须要有刑事犯罪,还是在更广泛的意义上认为某些非刑事的‘政治罪行’也能作为弹劾的依据,两种理由都很有说服力。”


众议院司法委员会聘请了约翰·多尔(John Doar)负责监管对尼克松的调查,他把可弹劾罪行标准的研究交给了两名年轻的工作人员,比尔·韦尔德(Bill Weld)和希拉里·罗德姆(Hillary Rodham)。他们俩认定问题的答案不在过去的判例中,而在以往弹劾激起的公共辩论里。韦尔德和罗德姆两人帮助撰写的备忘录正是基于这个概念,并得出了和布莱克一样的结论:“重罪和轻罪”不一定必须是刑事犯罪。韦尔德最终相信,弹劾是一种政治程序,目的是确定总统是否没有履行自己的职责。但这并不意味着弹劾程序可以随意启动。事实上,尼克松的弹劾让韦尔德对美国的政府体制重新产生了信心;他后来回忆道:“磨盘或许转得很慢,但转得稳健。”


一文读懂为什么要弹劾特朗普?


一些民主党人已经看够了特朗普政府的所作所为,认为已经达到了弹劾的标准。2017年7月,来自加州的众议员布拉德·舍曼(Brad Sherman)提出了弹劾议案;它只获得了一人联署。然而在接下来的一个月,在谈到白人民族主义者在弗吉尼亚夏洛茨维尔的集会时,特朗普用“两边都有好人”为其辩护。亿万富翁活动家汤姆·斯泰尔(Tom Steyer)发起请愿呼吁弹劾。11月时来自田纳西州的众议员史蒂夫·科恩(Steve Cohen)第二次提案,获得了17人联署。到了2017年12月,当来自得克萨斯州的阿尔·格林(Al Green)促成第三次就提案表决时,58名民主党人投票支持继续辩论,支持者包括民主党在众议院的第三号人物吉姆·克莱伯恩(Jim Clyburn)。今年一月,新一届国会就任当天,舍曼再次提出了他的议案。


这些行动实际上是为了传递政治信息,而非认真试图启动弹劾。他们把流程反了过来,提出一系列指控让众议院考虑,而非要求众议院确定依据何种指控来进行合理弹劾。众议院其实应该通过决议,授权开启进行弹劾质询,并安排必要的人员、资金和其它资源,就像当初启动对尼克松的弹劾程序那样。


尽管如此,这些提案还是提供了一个宝贵的机会,让我们一窥众议院民主党人有意深究的问题。一些人泛泛地提出特朗普破坏了美国价值观 — — 格林的提案说特朗普“背弃了他作为总统的信任…给美国人民造成了重大伤害” — — 而其他人则声称特朗普违反了具体的法律或宪法条款。这两类指控可能都会非常重要。


尽管宪法专家已经有了共识,可弹劾的罪行并不一定要是刑事罪,但国会通常会倾向于投票支持有具体犯罪行为指控的弹劾条款。超过三分之一的众议员和绝大多数参议员都拥有法学学位,有律师的思维方式。因此民主党人将注意力集中在了竞选资金管理条例、妨碍司法公正、税法、反洗钱规则、贿赂外国官员禁令,以及宪法中禁止总统接受各州或者外国政府礼物的两项薪酬条款。


然而,在讨论特朗普涉嫌的不当行为时,他们都刻意避开了公众最为关注的领域:总统及其竞选团队是否在2016年大选中和俄罗斯串通勾结。议员们显然对罗伯特·穆勒调查涉及的指控持谨慎态度,以免妨碍正在进行的调查,因为他们希望这一调查能以某种方式逼迫特朗普下台。众议员科恩告诉我:“这完全取决于我们能从听证会和穆勒的调查中获得什么。”但备受期待的穆勒报告不大可能提供议员们所期待的结局。总统是否能因就职前的行为而被弹劾,这个问题还悬而未决。正如特朗普本人喋喋不休地指出的,和俄罗斯勾结本身并不是犯罪行为。即便穆勒拿出一份毁灭性的报告,提供了总统本人犯罪的确凿证据,他也无法起诉总统 — — 至少按照目前司法部的行事准则是如此。国会到时候必须要决定如何应对这个结局。


一旦众议院授权开启进行弹劾质询,该委员会必须将特朗普涉嫌犯罪的证据提炼为能在众议院获得多数票的条款。这不过是第一道挑战。想让特朗普下台,众议院管理者们必须说服参议院投票判决总统有罪。弹劾条款提交给参议院后,总统将在此接受审判,参议员们将对条款逐项进行审议和表决。


到那个时候,美国参议员们就突然间不得不回答一个他们中许多人长期回避的问题:总统是否还适合继续执政?他们无法躲在媒体助手身后,也无法藏身于电梯里。一些民主党人已经明确表达了自己的观点。其他人必须做出抉择,是否投票罢免一位得到自己选区多数选民支持的总统。对于共和党人来说,这一抉择更加艰难。


这就是弹劾作为具有法律和政治双重性质的流程最尖锐的焦点。国父们担心选出的总统缺乏品格和荣誉感,但从彼时至今美国人早已丧失了准确表现国父们这种忧心的道德语言,而宁愿关注那些可证明的、能反映潜在品格问题的明显违规行为。特朗普不配当总统才使得弹劾成为必要;他对美国民主的攻击显而易见,证据充足。但一些共和党参议员可能会继续无视针对总统更广义的指控,尤其是在没有明确违法罪行的情况下。因此,关于妨碍司法公正、违反竞选资金法这些相对狭义的罪行的证据的力度将会决定他的最终命运。如果委员会能证实这些指控,即便最不情愿的参议员也会陷入困境。当投票时刻终于来临时,在全世界目光睽睽之下,还有多少人会为他的所作所为开脱?


一文读懂为什么要弹劾特朗普?


有史以来参议院最接近罢免总统那一刻发生于1868年,安德鲁·约翰逊以11项罪名被弹劾。今天在人们的记忆中,这只是一场过度党争之下的可悲案例,但实际上对约翰逊的弹劾所起到的作用正符合国父们的原意,把美国从一个连最基本职责都背叛的总统的手中拯救出来。我们需要复原弹劾约翰逊的真实故事,因为它提供了现任总统也必须被弹劾的最好证据。


美国在1868年面临的弹劾案与当今的状况有着惊人的相似之处 — — 历史上和当下第45届总统最相像的莫过于此位第17届总统了。E·P·惠普尔(E.P. Whipple)于1866年在本刊写道:“就国家领导人而言,本届美国总统可谓是空前绝后集品格缺陷之大成者。若不是靠运气,他哪来的机会把国家引上邪路。虚伪而且固执己见,狡猾而且蛮横无理,虚荣而且脾气暴躁,贪求声望而且肆意妄为,反复无常却又刚愎自用,集蛊惑家与独裁者于一身。”他接着写道,“约翰逊的自我中心主义已经到了精神疾病的程度”,他已经成了“阴谋家和谄媚者的猎物”。


在约翰逊的批评者中,惠普尔是最敢讲话的,但远不是最犀利的。相当多的美国人觉得总统位子上坐着一个全无资格的人。约翰逊作为来自内战边境州的民主党人,于1864年被林肯选为竞选伙伴,意图象征国家统一。约翰逊激烈反对蓄奴精英,自封为白人自耕农的捍卫者,他代表了对共和党进步议程持怀疑态度的选民的声音。东岸体制派被他吓到,但他粗鄙的风格吸引了许多选民。最后,以摧毁奴隶制和南方邦联为己任的国家统一党大获全胜。


从未有人想到过约翰逊会成为总统。然而在1865年,布斯的一颗子弹把他送上了总统的宝座。内战的结束暴露了约翰逊自己的主张和林肯所支持的政策有多么不同。约翰逊只想尽快将南方重新纳入北方,除了取消奴隶制,其它方面几乎一成不变。而与他相反的是,大多数国会共和党人都希望抓住良机,在南方建立新的社会秩序,保障平等并保护公民权利。约翰逊试图恢复美国旧制,而共和党人则希望使美国更加完美。


两方的愿景无法调和。随着对立的加深,双方为各自的主张斗得不遗余力。国会共和党人批准了第十四修正案,投票决定扩大“被解放黑奴事务管理局”的功能,并通过了“民权法案”。这一系列措施确立了美国人在法律面前的平等,并且第一次将保护平权列入联邦议程。这就是一场社会革命,承诺一个将属于所有美国人而不仅仅是白人男性的美利坚。


然而约翰逊及其支持者却无法容忍这些变革。在联邦建立种族平等的努力中,他们看到的是反白歧视。约翰逊否决了民权法案,坚持认为“这个区分种族和肤色的法案有利于有色人种,歧视白人。”美国历史上,国会第一次为通过一项重要法律而推翻了总统的否决。三个月后,他否决了“被解放黑奴事务管理局”法案的续延,抱怨该局将土地分配给前奴隶的计划构成了“歧视”,会产生一个“受优待的阶层”。国会再次推翻了他的否决。这导致了一个前所未有的局面,即总统被要求执行他曾试图阻止的法律。这个国家得到的不是许诺过的和平,而是加速的危机。


一文读懂为什么要弹劾特朗普?

参议院对安德鲁·约翰逊的审判。如今虽然它被当成一场闹剧,但实际上,约翰逊弹劾案把美国从一个连最基本职责都背叛的总统的手中拯救出来。(Library of Congress / Getty)


国会和公众面临的问题是:对这么一位总统,他的一言一行似乎都在破坏他宣誓效忠的宪法,应该怎么处置?起初,共和党人以常用的立法补救措施来对付 — — 举行听证会和通过旨在剥夺总统某些权力的法案。约翰逊内阁的许多成员甚至与他们的国会同僚联手约束总统。约翰逊则开始在每个角落都看到针对他的阴谋。他着手清洗政府工作人员中的反对者,谴责那些制约他的欲望的人为“吸血鬼和水老鸦”。


1866年春夏肆虐的白人民族主义恐怖活动使许多共和党人意识到他们不能再允许约翰逊留任。约翰逊上台前一直在田纳西州担任军事州长,而那里一群反对黑人平等的白人暴徒于5月份在孟菲斯的街道上横冲直撞,屠杀了数十人。7月份在新奥尔良又有一次大屠杀,起因是帮助黑人选民行使选举权的努力。一群包括警察、消防员、武装青年和南方邦联退伍军人在内的暴徒开枪、刺伤、殴打和砍杀了数十人,其中许多受害者都是北方联邦的黑人老兵。约翰逊选择不去镇压暴力,利用对混乱的恐惧来建立一个对他个人,而不是对任何一党更忠诚的选民群体。


国会开启了弹劾听证。听证过程在接下来的一年半中断断续续地展开;同时,为了获得众议院多数支持,反对约翰逊的国会议员徒劳地搜寻指控。然后约翰逊自作孽,解雇了他的战争部长,违反了一项部分是为了阻止他破坏“战后重建”计划所立的法律,从而让弹劾者得到了机会。众议院通过了11项弹劾条款,迫使约翰逊在参议院受审,但以一票之差弹劾失败。


约翰逊的支持者得知他幸免后欣喜若狂。在密尔沃基,他们在街道上驾着马车一边喝啤酒一边撒野,为约翰逊和自由大呼小叫。在波士顿和康涅狄格州的哈特福德,他们放枪100响致敬;在密歇根州的迪尔伯恩,他们放枪19响,点起了大型篝火。马里兰州民主党人史蒂文森·阿切尔说:“我们最近几个月简直如临悬崖,脚下就是无政府状态的黑暗深渊”。他勾勒了一幅如果约翰逊被成功弹劾的画面,即“黑皮肤的恶魔和胆小的白脸吸血鬼就会横行天下,掐着无助者的脖子吸尽最后一滴血。”


但是狂欢却好景不长。《纽约时报》敦促约翰逊的支持者们睁眼看看大形势:“国会已经掌控了‘重建’的大局,并将行使其权力。”在约翰逊余下的数月任期中,对再次被弹劾的恐惧阻止了他从众议院和参议院夺回控制权的任何企图。民主党承继了约翰逊的政治主张;他们在1868年的代表大会主题是“此乃白种男人之国家;该让白种男人来统治。”但是当政治受伤的约翰逊试图得到民主党提名时(他问“他们为啥不可以选我?”),却遭到了拒绝。尤利西斯·S·格兰特(Ulysses S. Grant)获得共和党的总统提名,并将军队的全部力量投入“重建”计划。约翰逊则回了老家田纳西州。


如果弹劾的目的是挫败约翰逊再次使美国成为白男国家的企图,那么它取得了完全的成功。然而之后人们却只记住了它的失败,忘记了它的胜利。那次弹劾的理论基础是所有在合众国出生的人 — — 无论黑白 — — 都应该享有同样的公民自由的理念。而十年后,美利坚就变了卦,放弃了“重建”计划,违背了对非裔美国人公民权利的承诺。


约翰逊曾说他是在为保存一个“白男的政府”而斗争。而在之后的一个世纪,美国政府基本上就是这样的政府。忽视了约翰逊弹劾案的核心本质,其具体条款就开始显得空洞,狭隘和判断失误。当在那之后整个国家都在破坏保障平等的宪法,你还怎么弹劾一个同样破坏宪法的总统呢?


现在那些齐声将约翰逊的弹劾看成赤裸裸党争的专家们不是在从历史中汲取教训,而是在抹杀历史。约翰逊利用他的职位剥夺了数百万被解放黑奴那上天赐予,同时也是宪法保障的平等权利。否认弹劾约翰逊的正义性,就等于肯定他的行为是正义的。如果要说对他的弹劾是党派之争的话,那是因为一党已经以捍卫人的自由为己任,而另一党则尚未进步到此。


对弹劾约翰逊投反对票的参议员坚称他们是在坚持原则维护宪法。然而这群立法者中的一些人为了维护总统威权而不遗余力,与此同时却对南方普遍存在的侵犯人权视而不见;他们一方面对和总统有关的宪法细节深切关注咬文嚼字,另一方面,对黑人权利被系统地暴力剥夺却麻木不仁。更极具讽刺意味的是,有些人担心弹劾程序会破坏宪法,但最终正是政府通过正规程序批准了吉姆·克劳法,成为本国历史上对宪法保障权利最野蛮的废除。虽然短暂,弹劾却通过团结公众反对约翰逊对宪法的破坏,使美国更接近其理想。


今天美国再次面对一个似乎只在意部分选民的总统。他向支持者承诺,他可以逆转多元化的潮流,他可以挑战法律规则,他可以随手丢弃宪法保障的权利和自由。国会必须再一次决定哪个更有风险:按照宪法要求来执行宪法,还是将自己没有勇气做的事推给选民。这个国家如今面临的最严峻的危险,不是一个试图用总统的誓言来衡量他的国会 — — 而是一位背弃自己庄严承诺的总统。




【作者】 尤尼·阿佩尔鲍姆 (Yoni Appelbaum) 是《大西洋月刊》资深编辑,负责“理念”(Ideas)专栏。阿佩尔鲍姆是一位美国社会与文化历史学者,在加入《大西洋月刊》之前任哈佛大学历史与文献讲师。他持有布兰迪斯大学博士学位,曾任教于巴布森学院和布兰迪斯大学。


本文经授权转载自《译家YJ》公众号


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